(28)[德]汉斯·约阿斯等著：《社会理论二十讲》，郑作彧译，上海人民出版社2021年版，第267页。

[50]综上，法律的创制、法制框架的形成以宪法对立法的授权为前提。由此一来，由法律的性质和功能所决定的法律实施，主要结构就是公私主体借由法律授予的权力（权利）来创设义务，以这种方式形成与其他主体的法律关系。

首先，宪法的产生方式和社会基础是政治的。[30]前者是指宪法课予立法者立法或修法的义务，立法者无正当理由而不履行该作为义务。这一点也由《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、党的十九大报告、党的二十大报告等党的重要文件中将宪法实施和监督并列的做法得以佐证。而法律权利则是由人民之代表——代议机关在具体法律中对基本权利进行具体化后所保障的利益或资格。[22]职权的概念是权利和义务相结合的，职与权共同构成了国家权力行使的宪法依据。

但是，从通过立法将宪法具体化的方式来实施宪法的角度看，我们的法律规范体系仍有很多空白。[54]参见宪法学编写组：《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2020年版，第89页。经济现代化建设推动了改革开放，推动了经济体制改革和政治体制改革。

例如，突发事件应对法、传染病防治法等，既创制了行政机关的事权，又确立了属地管理原则。[73]既然属地管理规定对法院具有拘束力，关系到对行政机关是否超越权限的认定，在一定程度上决定着公民应向哪级法院起诉，那么属地管理原则显然已经具备足够的重要性因素。《北京市人民政府办公厅关于限期治理尾气排放超标汽油车的通知》（京政办发〔1989〕70号，已废止）。[52]立法若能根据属地管理原则作出具体制度安排，明确事权的层级分工，尽可能多地规定专属事权，减少层级共同事权，将有助于消除职责同构的弊端。

即便授权法所规定的权力主体不特定，也不得突破授权界限。最高人民法院（2016）最高法行申4058号行政裁定书等。

[64]只有在法律、行政法规或部门规章有明文规定的例外情况下，才由违法行为人所在地行政机关管辖。国家市场监督管理总局制定的部门规章《食品生产经营监督检查管理办法》规定了属地管理原则，并以此原则为基础，规定了省、市、县级市场监督管理部门的事权分工，此即对属地管理的创制。[50]朱光磊、张志红：《职责同构批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第102页。[75]为规避上述限制，有的地方将行政征收、环境整治和安全生产等较为复杂的行政事务分拆，再将分拆出的部分事务实行属地化管理，这对行政行为及其责任的认定造成了困扰。

属地管理原则既是指导权力下放改革的原则，也是事权的层级分工原则。[30]《企业投资项目核准和备案管理条例》（2016）第1条仅规定了立法宗旨而未指明其执行的是哪部上位法，故可被视为国务院的创制性立法。一般说来，负担行政的地域管辖以属地主义为主，以属人主义为例外。因此，属地管理既不意味着将所有行政事权属地化，也并非要将事权配置到最基层，而是在综合考虑各项因素后，将事权配置给贴近公众的行政层级。

[31]县级国家机关就属地管理制定的规范性文件如《贵德县人民政府办公室关于印发贵德县县乡属地管理事项主体责任和配合责任清单的通知》（贵政办〔2022〕94号）、《灵璧县关于落实属地管理责任进一步提升小区管理水平的意见的通知》（灵城市提升组〔2020〕1号）等。体制改革和创新正是国家治理现代化的本质。

中央各部门对地方主管部门的集中指挥，以及所属企事业单位独立于地方的状况，导致条块关系的形成，严重妨碍了地方政府在辖区内的全面治理。参见叶敏：《下位协调依赖：对属地管理扩张的一个解释框架——以沪郊P街道的经验为例》，《公共管理学报》2022年第1期，第84页。

[49]法律上属地管理原则及其相应制度的内部法律效果是，使行政机关之间的事权层级分工得到明确，从而有助于消除职责同构现象。此外，如果不将属地管理原则规定在法律当中，已下放的事权就有被重新收回的可能。这里所说的授权，具体包括授权作出决定和授权变通立法两类。作为一项在国家治理现代化进程中持续推进的改革，属地管理改革发挥着鼓励地方积极探索的重要作用。为了充分调动地方的主动性和积极性，中央政府还可以将保留之外的治理事项（甚至包括某些本该由中央政府直接管辖的事项）及其职权（甚至包括决策权）逐级发包给作为承包方的地方各级政府，由后者来具体决策和执行，实行自主的属地化管理。如果乡镇政府为胜任所承接的事权而大规模扩建并设立相应主管部门，那么就需要改革宪法和地方组织法所规定的基层政权制度了。

[22]基于社会治安属地管理改革的经验、社会治安问题的全面系统性，以及当时严峻的治安形势，中共中央和国务院决定对社会治安综合治理实行条块结合，以块为主的属地管理。[48]叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，《法学评论》2021年第3期，第51页。

[11][法]让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第6页。但是，我国迄今只有4部法律对属地管理原则作了规定，无法覆盖所有实行属地管理改革的领域。

（三）对属地管理改革成果的具体确认法律对属地管理原则的概括性规定，只能为属地管理改革提供原则性法律依据。但是，法律保留原则的检验应聚焦于属地管理的创制性立法。

[77]极端地设想一下，如果把县级行政机关90%以上的事权都下放到乡镇政府，那么乡镇政府将无法胜任所下放的事权。[58]参见最高人民法院（2020）最高法行申9152号行政裁定书。[25]《工伤保险条例》（2003）第17条第3款规定：按照本条第一款规定应当由省级劳动保障行政部门进行工伤认定的事项，根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级劳动保障行政部门办理。[8]迄今，行政法学界对于属地管理鲜有专门研究，为数不多的研究成果仅对突发事件应对中的属地管理进行了规范分析，探讨了属地管理的确立理由和组织机制，[9]以及行政执法权下沉中的属地管理实践。

2.以属地管理原则指导事权下放，扩大地方自主权事权下放改革是一种不改变组织机构隶属关系，仅下放某些行政审批权、行政监管权或行政执法权的改革。（一）内部法律效果：事权的层级分工属地管理原则一般被安排在法律、法规或规章的总则部分。

在横向维度，即行政机关与公民的关系层面，行政职权重要性保留的判断因素包括行政机关与其他国家机关的关系、基本权利保障、国家任务的需求等。究竟采用属人主义还是属地主义，取决于立法上的规定。

前者如行政处罚法（2021）第24条授权省级主体作出属地管理的决定，[78]后者如全国人民代表大会常务委员会授权经济特区制定经济特区法规。[47]前引[5]，尹振东文，第42页。

[13]参见赵凌云：《1949—2008年间中国传统计划经济体制产生、演变与转变的内生逻辑》，《中国经济史研究》2009年第3期，第26页。对于有管辖权的行政主体的行政行为，相对人有配合义务，其他公民则有忍受义务。在法律作概括性规定的基础上，具体的属地管理规则可以通过单行法律、法规、规章或规范性文件加以明确。[46]参见郑永君：《属地责任制下的谋利型上访：生成机制与治理逻辑》，《公共管理学报》2019年第2期，第44页。

[38]中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死。《国务院办公厅关于市场监督管理综合行政执法有关事项的通知》（国办函〔2022〕94号）。

例如，原机械工业部等9个部门所属学院就有211所，[16]林业和铁路部门还有自己的公、检、法机构。这就为因地制宜地推进属地管理改革预留了空间。

《国务院办公厅、中央军委办公厅关于转发军队院校移交地方工作实施意见的通知》（国办发〔2004〕64号）。[23]参见《国务院批转国务院纠正行业不正之风办公室〈关于一九九二年纠正部门和行业不正之风工作要点报告〉的通知》（国发〔1992〕14号）。